析司法改革背景下审判委员会的职能转变
作者：任学涛
在当前强力推进依法治国的时代背景下，有关人民法院改革的众多讨论中，“审判委员会”（以下简称“审委会”）制度的地位与作用，始终是各方面关注的重中之重。在这些讨论中，大多都是对该项制度的质疑和批判，甚至认为，存在于我国审判权运行机制中的所有重大弊端，特别是“审者不判、判者不审”等导致司法责任无从落实的系列问题，都在审委会制度中有着极为突出的表现。就审委会的存废及改革，在学术界和实务界亦存在诸多争议。废除派或以各国未见通例及严重违背司法独立原则为由，或以违反审判公正原则、直接言词原则，导致审、判分离等为由主张彻底废除审委会制度。笔者认为，现阶段审委会制度虽存在这样或那样的问题，但其存在的价值是显而易见的，尤其是在中、基层法院，审委会在审判实务中发挥着及其重要的作用。因此，应当遵循审判工规律，结合法官职业特点，改革和完善审委会制度。
一、审委会制度在实践中存在的问题
（一）审、判分离，制约司法责任制落实
依据法律规定，审委会在讨论案件时，应当在合议庭审理的基础上进行，并充分听取合议庭成员关于审理和评议情况的说明，慎重考虑合议庭的评议结论。对审委会的决议，经审判庭主要负责人征请分管院长同意后，可建议院长提交审委会复议。理论上，这一制度设置已经完全割裂了审理权和裁判权，导致审、判分离，违背了程序公正的基本要求。实践中，提交审委会讨论决定的案件，合议庭或独任审判员是案件直接审理者，审委会则主要依靠听取承办人的汇报进行裁决，从而出现了“审者不判，判者不审”的奇怪现象，合议庭成为只审不决的虚职机构。
（二）规避责任承担，权责不对等
审委会讨论决定的案件如果发生错案，按正常思维逻辑，应对案件的判决承担责任，但因为审委会实行民主集中制原则，往往由集体承担责任了事，最终没有人为案件承担与其权力相对等的责任。同时，审委会履行职责缺乏相应的监督，不存在法定的监督机制。尽管刑事案件允许同级检察院检察长列席会议，但检察长并没有表决权，监督权的行使也无相关法定程序。另外，审委会对案件的把关作用，无形中助长了法官的惰性，严重影响了法官独立思考、慎重决断的职业属性，一定程度上制约了我国法官素质的进一步提高和法治水平的提高。另外，也存在审委会委员希冀弱化或减轻司法责任的承担（分担）。如果审委会对经其讨论的案件，不论是错误地改变了合议庭的正确意见进而导致错判，还是错误地维持了合议庭的错误意见进而导致错判，基于最为朴素的公正理念和最为正常的心智判断，持多数意见也就是错误意见的审委会委员都应该共同承担责任。这里唯一的区别就是，如果合议庭意见正确，则合议庭成员无须承担任何责任；相反，如果合议庭意见本就错误，那合议庭成员应与审委会委员一起承担错案责任。显而易见，后一种情形下承担责任的人较之于前一种情形下承担责任的人要更多一些。生活经验告诉我们，一般情况下，不要说是面对一个被定性为错案的司法案件，即便只是面对一个类似于失手打破了邻家玻璃这样的错误，当事人都希望有更多的人被卷入其中。因为只有这样，由于办错事而导致自身承担的不利后果才会更轻一点、更少一点。基于同样的道理，从趋利避害的角度讲，审委会委员一般也都会采取同意合议庭主流意见的做法，即便最终导致了错判，那也会由审委会委员和合议庭成员即有更多的人来共同分担错案责任。
（三）讨论事项泛化，职能作用发挥不明显
尽管很多法院也出台了明确审委会讨论范围的规定，但究竟哪些案件属于“疑难、复杂、重大”案件？哪些事项属于重大事项？哪些案件和事项能进人审委会？从实践中来看，很难操作。除此之外，还有其他情形的存在，也加剧了审委会讨论范围的无序和泛化。特别是有些案件在合议庭阶段，合议庭内部本无任何分歧，但因案情重大又怕承担责任，而有意将案件提交审委会。有时甚至是分管院长授意合议庭个别成员，故意提出不同意见，以合议庭有分歧为由，将案件提交审委会。
（四）行政化色彩浓厚，讨论效果不佳
审委会的行政化问题首先表现在审委会组成人员的行政化。审委会成员多由挂有行政职务的院长、副院长、业务部门主要负责人组成。例如，许多“军转”副院长、“后勤”副院长几乎是铁定的审委会成员。其次，审委会委员之间缺乏应有的独立性。即使法律试图以规定院长的最后发言权来规制“一言堂”，但也不能避免审委会成员事先预知或察颜观色，继而跟着“一把手”的态度走。非法律专业出身的委员可能对案件缺乏系统的独立的法律判断，难以把握案件的核心和实质，跟随其他委员判断案件的问题也会存在。第三，思维行政化问题。如果是上级、人大、纪委等交办的案件，合议庭在审判案件过程中往往失去正确方向，即使原本简单的案件，也因为“交办”变得复杂，合议庭只能上报审委会。而这种所谓的“交办”本身就是行政权力对司法权力的严重干涉。
（五）专业化程度不高，讨论质量难及预期
人民法院组织法明确规定，审委会是法院的“最高审判组织”。作为行使审判权的专门机关，这一定位究竟意味着什么，应该是不言而喻的。但从实践中来看，这一定位所产生的客观效应却不尽如人意。各级法院面对着“最高审判组织”这样的定位，其着眼点并不在于“审判”、并不在于业务，而是在于“最高”、在于头衔。因此，尽管很多法院在审委会改革过程中，尽力扩大审判一线法官的占比，不断改良审委会组成结构，着意突出审委会的专业化，但最高人民法院对审委会的定位早早就已注定，“审委会委员”这一特定身份，必将被异化为同行政级别直接挂钩的政治待遇。最为直接的例证就是，全国各级法院基于审委会这一特定制度，专门设置了“审委会专职委员”（简称“专委”）这一特定职位，以解决法院内部工作人员的职级待遇问题。甚至在法院内部，不从事审判业务的政治部主任、纪检组长也应当担任审委会委员。
当然，需要特别说明的是，当前审委会的突出问题其实还并不在于“行政化”，而是在于远远不够“专业化”。一方面，审委会的“行政化”在客观上也有其独特的制度效应，非常需要我们认真对待。因此，决不可将“行政化”一棍子打死。另一方面，也是更为重要的一点，审委会的专业化与行政化并非水火不容。法官凭借自身过硬的专业知识，依托审判业务这一特定载体，获得一定的职位乃至成为一院之长，这在法院这样一个讲求法律专业特性、注重法律专业知识的专门审判机关，是一条极其便捷、极其有效而且当然合理的发展路径。如果都遵从这种路径，法官成为庭长、院长（或审委会专委），并最终进入审委会，形成于此的审委会“行政化”，对审委会“专业化”又能有多大的负面影响呢？怕就怕法院在组建乃至改良审委会制度时，只讲行政化，不讲专业化。这样的“最高审判组织”，又怎么可能在“总结审判经验，审理疑难、复杂、重大案件中”发挥“重要的作用”呢？因此，在笔者看来，关键不是“当官的”不能进审委会，而是不懂业务的外行不能进审委会。
二、司法改革背景下审委会职能转变的必然性
承办法官负责制，是承办法官独立行使审判权，行使审理和判决双重职责，实行审判合一的审判制度，简单来讲，就是通过一定程序选拔出符合一定条件的法官，赋予其承办法官资格，并由其指挥、协调其他人员进行案件审理的制度。承办法官负责制要求法官独立行使审判职权，并自行对案件的判决结果负责，即“权责统一”，如此，则必然要求处理好承办法官与审委会的关系。
（一）承办法官负责制下，审委会仍有存在价值
首先，承办法官负责制自身的缺陷需要审委会制度予以弥补。众所周知，任何制度的运行必然伴随着其他制度的相辅相成，方能发挥最佳功能。在设计承办法官负责制度的同时，也应注重相关配套制度的完善，加强对承办法官权力的制约与监督。但是，承办法官负责制的改革与法院人事制度也密不可分，承办法官如何遴选、须具备何种条件等等均是改革需解决的问题。如何解决这些管理性质的问题、细化职责、加强监督，需要一个强有力的民主性质的组织，而在法院内部组织中，审委会正是弥补这些缺陷的最佳选择。
其次，审委会在监督、指导审判工作方面具有一定的优越性。承办法官负责制度下，承办法官的权力相对较大，绝对的权力会导致绝对的腐败，而权利与责任的绝对性也要求法官的权力不能没有限制。所以推行承办法官负责制的同时，必然要求建立相应的责任追究机制以限制和监督承办法官的权力。现行的错案追究机制存在诸多弊端，不利于司法独立与司法公正，例如与个人的政治前途等挂钩，以至于法官在行使审判权力的过程中有所顾虑、畏首畏尾，受制于决定自己前途的人物或关系，不敢根据自己的良心和认知作出正确的法律判断。可以说，如果坚持现有的错案追究机制，并坚持审委会的审判职能，承办法官负责制的司法意义将大打折扣。因此笔者认为，去除审委会的审判职能，可以充分发挥审委会监督承办法官的作用，也减小对承办法官独立性的影响。
第三，审委会在法官水平提高上有促进意义。英国哲学家培根曾说：“为法官者应当学问多于机智，尊严多于一般的欢心，谨慎超过自信。”在司法实践中，法官之间的交流相当局限，一是没有时间，二是审判业务上的顾忌。此时，审委会可以作为法官之间审判经验交流学习的纽带，充当“研究者”的角色，引导法官之间交流审判经验，从而提高年轻法官的学识，多角度多方面培养法官的职业能力，从根本上提高法官队伍的整体水平。
（二）承办法官负责制下，审委会职能必须转变
首先，审委会制度建立之初，确实在提高案件质量方面发挥了不可替代的作用，有其存在的历史合理性。但是不可否认，随着我国司法体制的改革及司法运行的深化，审委会职能在慢慢成为司法进程的阻碍，严重影响了司法独立及法官的积极性。承办法官负责制良好地解决了审委会制度存在的这一问题，而且承办法官审判权独立行使的内涵之一应当包括审委会不干涉承办法官的审判权。但就目前的改革情况看，各地承办法官负责制改革并未去除审委会的审判职能，在遇到重大、疑难、复杂案件时，承办法官仍可以提交审委会讨论决定。尽管这些试点改革的法院要求审委会会议必须有承办法官参加，但事实上审判分离、“筛选”案情导致片面判断、法官依赖性、法官逃避责任等前述问题依然存在。
其次，审委会职能转变的现实意义。许霆案、赵作海案等案件的曝光及反响表明，社会及民众对公平的追求程度在不断提高，对司法机关的要求在提高。而现行审委会体制陷入行政体制与司法独立相矛盾的僵化状态，已经无法满足人民对于公平正义的追求。承办法官负责制的推行，使人民看到了希望，是公民得以与行政权力相抗衡的新机制。而且法官的素质和经验经过中国法制建设几十年的积累，已经有大幅提高，足以有能力承担起独立审判的职责，否则，一味做温室的花朵，不经历风雨，中国的法官永远都没办法真正成长。
三、落实司法责任制——对审委会制度的完善
长期以来，围绕法院审判权运行机制改革进行讨论的众多学者和实务工作者，就完善审委会制度提出了许多真知灼见，而且有的已经付诸于司法实践。但在笔者看来，当前审判权运行机制中违背司法亲历性规律特别是“审者不判、判者不审”问题依然突出存在，进而导致既无法保证司法公正，又难以追究错案责任。特别是一些法官为规避个人责任，往往主动将案件向庭长、院长请求汇报，或者提请审委会讨论决定。因此，为解决这些问题，笔者从落实司法责任制的角度出发，为完善审委会制度提出以下建议。
（一）严格限缩审委会讨论范围，避免责任推诿
当前审委会讨论案件数量仍显较多的问题，初步分析，原因有三：一是疑难复杂、新类型案件增多，确实需要审委会讨论决定；二是现有审判组织管理办法中，尚无科学合理可行的审委会议决事项准入制度，讨论范围的规定过于原则化，不便于实际操作；三是存在不愿担当和诿责的问题，主管院长、庭长对提交会议的案件往往把关不严，使一些并不特别复杂疑难重大的案件进入审委会。日益增多的议决事项，增加了审委会工作压力，混淆了责任分担，影响了审委会主要职能的发挥。
因此，笔者建议，为提高审委会议事效率，切实发挥其审判决策、审判指导、审判管理和审判监督的功能作用，切实杜绝责任推诿，各级法院应建立审委会议题的把关机制，明确议题范围，大幅度压缩讨论案件比例，特别是严防旨在推卸责任的案件进入审委会，使审委会真正能够聚焦于审判执行工作中的重大问题，聚焦于重大疑难复杂案件的法律适用问题，充分发挥审委会作为最高审判组织的指导作用。具体而言，应将审委会讨论案件严格限缩在以下范围：一是合议庭成有重大分歧的案件、新类型案件、社会影响重大的案件以及其他疑难、复杂重大，合议庭难以做出决定的案件；二是拟判处死刑的案件；三是检察院抗诉的案件；四是危害国家安全类案件。审委会工作机构应将上述四类案件之外的其他案件，一律排除在审委会讨论范围之外。
（二）完善审委会工作运行模式，明确审判责任
1、确保议事过程公开透明。审委会作为法院内部的最高一级审判组织，从本质上讲，其讨论案件仍属于审判活动。但当前审委会讨论案件时，除了审委会委员、案件承办人以及会议工作人员外，其他人员不得旁听。这种封闭性的运作模式与审判公开的诉讼原则相悖，使当事人享有的辩论权、辩护权无法行使。同时，审委会讨论个案均是秘密且不定期进行，有哪些人参加讨论、何时讨论，当事人并不知情，致使当事人依法享有的申请回避权无法实现，与诉讼法规定的回避原则相矛盾。这些情形的存在，不利于对审判活动进行有效监督和制约，更不利于审委会及其委员落实司法责任。鉴于此，笔者建议，在对审委会会议实行全程录音录像的同时，应事先将参加案件讨论的审委会委员姓名、职务等相关信息，以特定方式告知当事人，以提高决策透明度，增强审委会委员责任感。当然，必须处理好公开与保密的关系，在公开的同时，依法应当保密的要严格保密。
2、实行签名确认制度。当前，审委会讨论案件记录作为保密材料，对外界不公开。随着司法公开特别是裁判文书的深度公开，应当建立审委会委员在裁判文书上署名的制度。同时完善审委会议事规则，建立审委会会议材料、会议记录的签名确认制度。凡经审委会讨论决定的案件，应在裁判文书中予以载明，后附参加讨论的委员名单。之所以如此，笔者以为，审委会讨论决定事项的署名不仅是形式要求，更是落实审判责任的基础和前提。
3、建立健全责任追究制度。应强化责任约束，将审委会委员的意见与错案责任追究直接挂钩，至少应纳入考评指标体系。根据审委会与合议庭、主审法官的权责划分，落实司法责任：审委会讨论一致通过的案件，被确定为错案时，由出席会议的委员承担错案责任；因部分委员的意见导致错案的，则持该意见的委员承担错案责任；其他原因造成错案的，按照相关规定追究责任。
（三）增加审委会开庭审案的职能
不论是从制度设计，还是从制度实践来看，一方面，进入审委会讨论的基本都是疑难重大复杂案件；但另一方面，审委会委员前期未亲自参与案件的审理，对案件不知情，“亲历性”远远不够，只能在审委会开会时边听汇报、边提问题、边熟悉案情。很显然，在这种只“开会”不“开庭”的工作模式下，审委会委员表决意见存在严重的片面性和极大的决策风险。这无形中就形成了一种恶性循环：案件的重大疑难复杂程度越高→进入审委会、经由不熟悉案情的审委会委员拍板决定的可能性就越大→最终酿成冤错案件的几率就越高→明确办案责任的难度势必也就越大。为消除这种弊端，真正落实审判责任制，作为法院最高审判组织的审委会，应该丰富和强化其工作模式，除召开审委会会议听汇报、做决定之外，还应当直接开庭审案。而且“四五改革”后，需要审委会讨论的案件数量将会减少，这就使它有更多的时间与精力直接开庭审理，案件质量也能得到保证。而且应该明确：在审委会内部，审委会委员开庭审案制度，就是与召开审委会会议处于同等地位、具有同等重要性的基本工作方式和主要工作内容，就是审委会制度得以存在和运行的基本载体。
就审委会开庭审案的具体制度设计而言，务必明确须由审委会开庭审理的案件范围，这是首要问题。审委会认为重大疑难和典型案件需要自己审理时，可以“大审判庭”的形式按照现行司法程序，在听取当事人及其律师的陈述和辩论后，直接对该案进行本院内的终局审理和裁判。大审判庭可由3至9位审委会委员组成，每次审案的审判人员不是固定的，可以根据案件性质和所在法律领域，由审委会内部的专业审委会成员组成大审判庭开庭审判。审委会对重大疑难案件直接审理后作出裁判，这样可集中法院优势司法资源，有助于法院去行政化，也有助于落实“让审理者裁判，由裁判者负责”的基本原则。
相对于实现司法公正这一根本目标而言，审委会总体上是一项符合中国国情、利大于弊的制度设计，起码在短期内是如此现状。可以肯定的是，这一观点赞同者有之，质疑者更有之。在社会快速发展和急剧变迁的当下中国，围绕司法体制改革所面临的一些重大问题，特别是针对“审委会”这一专业化色彩虽不够浓厚、与源于西方的“现代司法理念”也极不契合的制度设计，展开充分的分析和讨论，对于探究当下中国审判机关如何实施司法治理，如何完善司法责任制，无疑都具有现实意义。体制变革和转型社会的现实情境，既为审判权运行机制展现内在价值、发挥制度功能带来了绝佳机遇，更为其提升治理功效、维护社会秩序赋予了艰巨使命。“机遇”和“挑战”并存。就审委会制度而言，究竟能否实现其“讨论决定重大事项、加强宏观指导”的核心职能；就司法责任制而言，究竟能否真正实现“谁办案谁决定谁负责”的制度预期，往往会基于多种因素的相互作用而呈现出多种情形。无论如何，法院、审委会委员、法官乃至诉讼当事人等相关主体在既定制度设计及其改革的背景下相互影响、相互制约，而这种互动博弈本身又在影响着既定制度设计的运行轨迹和改革成效，甚至可能引起对新的审判权运行方式的需求。
（作者单位：阿克苏地区中级人民法院）
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