万峰湖专案——跨行政区划流域治理的中国方案
9月22日，最高人民检察院发布第四十一批指导性案例，这批指导性案例只有一个——最高检督促整治万峰湖流域生态环境受损公益诉讼案（下称“万峰湖专案”）。
时至今日，万峰湖治理取得了预期效果，这是第一个通过公益诉讼检察成功治理大江大湖的典型案例，示范了以最低的司法成本、最短的时间解决跨行政区划流域治理问题的方案，具有标杆性意义，也是检察机关以法治思维和法治方式助推国家治理体系和治理能力现代化的生动实践。
历史的机遇和挑战
流域治理是世界性难题，万峰湖流域生态环境受损问题由来已久，中央环保督察两次督办，广西、云南、贵州三地都为治理发了愁，一直难以根治。究其原因，就是大江大湖上下游不同行、左右岸不同步。对于刚刚发展起来的公益诉讼检察而言，这也同样是摆在检察机关面前的难题。
落笔批准立案时，最高检副检察长张雪樵考虑了很久。一旦批准，最高检将启动立案程序，直接办理这起公益诉讼案件，这在历史上尚属首次。如何立案？一旦立案，案件办理程序如何操作？又将如何结案？一系列问题也随之而来。
根据当时法律规定，以民事公益诉讼或行政公益诉讼立案，都要求有明确的违法主体，而导致万峰湖流域生态环境受损的违法主体此时尚不能确定。
“违法主体不能确定，可以以事立案。”在最高检第八检察厅厅长胡卫列看来，国家设计公益诉讼检察制度就是为了保护重大国家利益和社会公共利益，督促行政机关依法行政，万峰湖流域生态环境受损就是其中的典型。经过慎重考虑，最高检最终决定，针对万峰湖环境受损的客观事实，以事立案。
2019年12月11日，最高检决定直接启动公益诉讼检察立案程序，成立由张雪樵担任组长、主办检察官的专案组。
专案组成立了，人员怎么办？彼时，因为公益诉讼检察还是项全新的制度，不管是基层还是最高检，办案力量都很有限。
2020年1月16日，第八检察厅向三个省级检察院公益诉讼部门下发通知，明确该案由最高检统一负责，组建由四级院检察官组成的专案组，自立案至案件结束，最高检统一管理案件线索，统一调配办案力量。很快，一支50多人的办案队伍组建起来了。
万峰湖专案组在湖区检察公益诉讼联络站听取基层检察院工作情况。
人员不足，聚零为整；问题落实，化整为零！
第八检察厅二级高级检察官刘家璞介绍，万峰湖面最大的污染源就是非法网箱养殖，专案的首要目标是清理网箱。为了取证，专案组检察官们选择住在简陋的水上检察室，甚至有过被大风吹翻船，在湖中扎挣获救的惊险遭遇。
自然条件的恶劣是可以克服的，难的是“办案遇阻”。刚一开始，专案组就碰到了“硬骨头”，广西某集团旗下的一家渔业有限公司是隆林县招商引资的龙头企业，其非法养殖的网箱面积达到24万平方米，每天投入饵料约为30吨左右，对水体造成严重污染。
针对发展与保护的矛盾问题，2020年2月17日，广西壮族自治区检察院将地方反映的关于清网行动缓一缓、等一等的要求报请到最高检，怎么办？在何去何从的十字路口，检察机关坚持以习近平生态文明思想为指引，坚持生态优先、绿色发展的路子不动摇，清理违法网箱依然是首要办案目标。
万峰湖专案组派检察官现场监督网箱拆除。
在广西壮族自治区、云南省、贵州省三级党委、政府和生态环境、农业农村、水利等相关职能部门的大力支持下，万峰湖湖面非法网箱等污染问题得到有效解决，生态环境显著改善。
2020年9月15日，最高人民检察院在贵州省兴义市召开万峰湖专案生态环境保护区域协作机制建设推进会。
对于案情复杂、一时难以确定监督对象的公益损害线索，可以基于公益损害事实立案；对于江河湖泊流域性生态环境治理或者跨行政区划重大公益损害案件线索，上级检察院可以依法直接立案——这是万峰湖专案的示范、指导意义所在。同时，最高检直接办案既体现了对地方检察机关工作的支持，也是引导各地检察机关采取一体化办案模式破解办案阻力与困难的一次示范。
案结事未了
2020年9月15日，按照办案计划，网箱清理工作应该全部完成了。为了检验、巩固办案成效，张雪樵带领专案组来到万峰湖现场办案。
万峰湖专案组现场办案，与兴义市人大常委会副主任钟世友交流万峰湖治理情况。
这次的现场办案所见所感令人欣喜：此时的南盘江水量较大，水电站开闸放水，湖水得以流动起来，湖面网箱也全部清除，湖水水质已净化为三类、部分达到二类，达到了国家规定的水质标准，也符合结案的标准。
靠湖吃湖，如今不能网箱养鱼，收入、就业等问题怎么解决？万峰湖专案清理了违法养殖，但老百姓获得了什么，心里是否真的满意，最高检办理的这起专案是否能够划上句号？专案组的每一位成员都深知，这一湖碧水，是沿湖数百万群众做出巨大牺牲才换来的。
如果专案就此结束，悬在行政机关头上的法律监督利剑入鞘，网箱污染会不会卷土重来？两岸三地数百万人的心血会不会付诸东流？清网，只是万峰湖专案走完的第一步。
污染治理了，政府还需要做什么？水质转好了，检察院还想干什么？2020年12月24日，最高检专案组对万峰湖专案召开了第一次公开听证会，听证会议题包括两方面：一是办案整治网箱养殖污染取得的成效是否过关；二是三省五个县（市）政府如何统一管理万峰湖，包括万峰湖是否可以通过生态养殖，既可以保水，又可以致富。
2020年12月24日，最高人民检察院召开“万峰湖专案”检察听证会。
这次听证会检验了专案办理取得的成效。参加人员一致认为检察机关主动通过开展公益诉讼检察工作，督促行政机关依法履职，直接办案目的已经实现，从实际效果来看，已远超了预期的办案目标。同时，各方也达成共识，三省（区）五县（市）只有统一管理开发万峰湖，才会防止污染现象反弹，包括实现生态渔业开发。这次听证会，也标志着以湖面水质生态环境治理为主要内容的第一阶段办案工作顺利结束。
案结事未了。2021年1月，专案组组织三省区检察机关对万峰湖专案办理情况开展“回头看”工作。此次“回头看”工作历时7天，参与的检察官近20人，走访贵州黔西南、广西百色、云南曲靖沿湖各市县党政领导、行政执法人员、乡镇干部、养殖企业和沿岸群众30余人。
人大代表考察万峰湖整治情况。
这次回头看有三个目的：进一步检验万峰湖专案的办案效果；推动地方政府依法治理开发万峰湖；支持公益诉讼检察职能继续发挥作用。
“现在违规网箱养殖没有了，万峰湖环境综合整治后，水变清了，环境也变好了。”万峰湖的变化，沿湖百姓看在眼里，从他们的回答中，专案组成员欣喜地发现，湖水水质持续好转，生态逐渐恢复。此外，干支流深度污染问题，长期整治规划正在有序落实，源头污染问题正在逐步改善解决。
检察机关内部，协作机制已经形成。2021年1月，沿湖三市（州）检察院共同签署协作机制，强化公益诉讼检察职能对万峰湖的生态保护作用。2021年12月，五县（市）检察机关就建立检察协作机制达成一致意见，联合制定万峰湖流域生态环境公益诉讼检察案件跨区划管辖暂行办法。
在推动执法协作方面，专案组支持配合水利部珠江水利委员会对珠江流域开展常态化跨区域执法。2021年6月、9月，珠江委先后对万峰湖进行水行政专项执法行动，邀请最高检派员监督，合力巩固万峰湖污染治理成果，推动落实跨区域协同执法机制。2022年3月，五县（市）成立联合执法指挥部，对湖区实行统一联合执法监管。
罗平县鲁布革乡三江口村民韦会林表示，转产上岸后，在政府扶持下开始种植油茶果，预计三年后油茶果成熟，可带来一定的收益。但渔民上岸转产转业的困难还是很大，如果能利用优质的万峰湖水发展生态渔业，提供品牌水产品，前景一定可期。但万峰湖全面清理网箱养殖后，谁来打开生态养殖这扇“门”呢？
如何让绿水青山转化为金山银山，是巩固脱贫成果和乡村振兴的必答题，也是沿湖三省五县党委政府和沿岸老百姓共同关心与期盼的问题，最高检专案组认为，虽然案子办结了，媒体也广泛报道了，但还不能“凯旋”。目前缺乏牵头协调主体，专案组应当“当仁不让”，以钉钉子精神去积极推动解决。
于是，最高检专案组没有就地解散，2021年以来一直着手督促五县（市）统一监管执法，推动沿湖百姓统一开发生态渔业。但在利益面前，“五兄弟”如何合而为一？在广西隆林召开的座谈会上，有的地方领导提出库湾水域归本县开发，其它水域可以统一管理。专案组组长张雪樵就打了个比方作答，一个万峰湖只能培育一条“万峰鱼”，不能万鱼打架。建议统一管理的水域先开发，本县管辖的库湾缓开发，为统一开发创造条件。
2022年6月，五县（市）党委政府就万峰湖大水面生态养殖项目达成共识，并会签《万峰湖产业发展框架协议》。2022年7月，推荐、组织五县（市）分管县长到浙江千岛湖参加生态渔业专项培训，到浙江衢州考察鲟鱼生态养殖业。2022年8月，五县（市）合资成立“黔桂滇万峰湖渔业开发有限公司”。
一个案件两次听证
9月23日上午，最高检在贵州省黔西南布依族苗族自治州检察院召开万峰湖专案第二次听证会。一个案件两次听证，这种情况也很少见。专案办理的启示还在于：发挥检察听证作用，评估办案成效，凝聚治理共识，提升办案效果；以跨区划流域治理问题为导向，建立常态化公益保护机制，推进诉源治理。
2022年9月23日，最高人民检察院在贵州省黔西南州检察院召开万峰湖流域生态环境受损公益诉讼专案第二次听证会。
水利部珠江水利委员会政策法规处的吕树明参加了两次听证，他认为，做好万峰湖水生态环境长效保护工作，必须强化万峰湖流域区域的协同治理，目的就是通过强化执法联动协作，形成协同治理保护合力，破解万峰湖水域分割、执法和治理主体分散的问题。
这次听证围绕五县（市）统一开展生态渔业如何确保万峰湖优质水体、跨三省统一执法监管如何彻底解决万峰湖生态环境问题两个议题展开讨论。
“举全市之力写好万峰湖生态保护开发利用这篇大文章。”兴义市委书记顾先林首先表态，沿湖五县（市）行政机关代表分别发表了对于长效保护万峰湖和生态开发工作的看法和建议。
云南省罗平县是整个万峰湖水域源头所在，都说治污治源头，罗平县政府党组成员满家启深知肩上的责任重大。联合执法以来，他是参与者、见证者。“我们的执法队员每天给我发湖面湖岸执法图片，平均每天都在50张左右，效果非常好。”满家启认为，一支队伍执法、一个标准执法，一定会对万峰湖生态保护和开发利用起到至关重要的保障作用。
广西壮族自治区西林县副县长黄尚学也表示，目前已经落实20名执法队员，由联合指挥部统一调动，开展日常巡查、执法和管理。下一步将继续加强对执法人员物资、资金的保障。
万峰湖是一座特大型水库，流域雨量充沛、气候温和、水生生物资源丰富，蓄水量达100多亿立方米，具备发展增殖渔业的自然条件。来自中国科学院水生生物研究所，一直从事大水面生态渔业理论和技术研究的刘家寿认为，万峰湖适合开展以增殖为主的生态渔业，科学开展增殖渔业是万峰湖必选之路，也是我国大水面渔业发展的方向。
对于新成立的黔桂滇万峰湖渔业开发有限公司，农业农村部渔业渔政管理局养殖处的陈家勇建议，要选择市场好的养殖品种，打好生态牌，引进高端成熟的技术路线，进行复制创新，形成好的商业模式和管理模式，争取合作共赢。
作为生态养殖产业的标杆，杭州千岛湖发展集团党委书记、总经理何光喜受邀担任本次听证会听证员。为了进一步做好“万峰湖后半篇文章”，专案组曾前后三次来到千岛湖考察，带队培训、学习千岛湖保水渔业模式和综合管理的方法。
“上世纪九十年代，千岛湖也曾走过这样的曲折道路。”何光喜说，以千岛湖的经验来看，万峰湖情况更加复杂，管理难度更大，更需要各方高度统一思想，摒弃各自为政、划水而治的思路。黔桂滇万峰湖渔业有限公司的组建，可以实现权责利明确，统一经营主体，面对市场竞争打造属于自己的品牌，回馈社会，实现可持续发展。
“碧波荡漾的湖水、沿湖秀丽的万峰林、可口的生态鱼，还有罗平100万亩金灿灿的连片油菜花，诚邀网友们来共享万峰湖生态之美！”满家启向网友发出邀约。
“西林县去年还没有通高速公路，今年通了吗？”听证会上张雪樵问道。
“年底就通了！”
2022年9月22日，部分媒体记者和检察官一起巡湖，查看治理后的万峰湖水质情况。
生态优先，绿色发展，乡村振兴。万峰湖可持续发展之路已在眼前，未来必将是一幅与经济社会协调发展、与自然生态和谐共生的美好画卷。对检察机关来说，该案是最高检直接立案办理的首起公益诉讼案件，但公益司法保护、满足人民群众对美好生活的需要永远在路上。
（图片：闫昭 黔西南州检察院供图）
中国检察新闻网摘编：亓淦玉 |
