守护国财国土 保障国家惠民政策有效执行
最高检发布第四十六批指导性案例
日前，最高检以“守护国财国土、助推惠民政策落实”为主题发布第四十六批指导性案例，引导各地检察机关在办案中发挥公益诉讼检察职能，保护国有财产、国有土地使用权以及保障国家惠民政策有效执行。
本次发布的指导性案例共四件，分别为：浙江省嵊州市人民检察院督促规范成品油领域税收监管秩序行政公益诉讼案；江苏省扬州经济技术开发区人民检察院督促整治闲置国有土地行政公益诉讼案；湖南省长沙市检察机关督促追回违法支出国有土地使用权出让收入行政公益诉讼案；浙江省杭州市拱墅区人民检察院督促落实电价优惠政策行政公益诉讼案。
2018年1月至2023年6月，全国检察机关共立案办理国有财产保护领域案件55270件、国有土地使用权出让领域案件9504件，共督促收回国有财产290亿余元，收回国有土地使用权出让收入351亿余元，收回被非法占用的国有土地6.75万余亩。最高检直接立案办理了污染企业违规享受资源综合利用增值税优惠政策案，并通过指导办理一批难度大、有影响的案件，督促整治成品油税收监管秩序；保护养老、医疗、工伤保险基金；追回煤炭等矿产资源损失和国有土地使用权出让收入；依法处置闲置低效用地等，带动各级检察院不断加强国财国土领域办案工作。
本次发布的指导性案例涉及大数据赋能税收监管、土地闲置低效的分类处置、监督国有土地使用权出让收入缴入国库“最后一公里”等方面，展示了检察机关在有效保护国有财产和国有土地出让收益中发挥的重要作用。案例还拓展了传统国财领域案件类型，明确了检察机关对公共政策实施过程中有关组织和个人套取、骗取、截留、挪用各类助企惠民红利等情形，可以依法开展公益诉讼，确保政策红利落地见效，拓展了公益诉讼检察服务党和国家工作大局的空间。同时，依托大数据发现类案线索、督促相关行政机关达成协同共治、将检察建议做成刚性的经验做法以及从中提炼的办案机制等，对各地办好同类案件具有指导意义。
最高检第八检察厅厅长胡卫列表示，下一步将持续聚焦国家重大战略决策部署和民生热点问题，加大办案力度，推广运用数字监督模型，把提升办案质效摆在更加突出的位置。深化国财国土领域理论和实务疑难问题研究，明晰案件范围和类型，指导各地妥善办理相关疑难复杂案件和新类型案件，并加强与有关部门协作，促进协同共治。
关于印发最高人民检察院第四十六批指导性案例的通知
各省、自治区、直辖市人民检察院，解放军军事检察院，新疆生产建设兵团人民检察院：
经2023年4月24日最高人民检察院第十四届检察委员会第二次会议决定，现将浙江省嵊州市人民检察院督促规范成品油领域税收监管秩序行政公益诉讼案等四件案例（检例第183—186号）作为第四十六批指导性案例（守护国财国土、助推惠民政策落实主题）发布，供参照适用。
最高人民检察院
2023年6月29日
浙江省嵊州市人民检察院督促规范成品油领域税收监管秩序行政公益诉讼案
（检例第183号）
【关键词】
行政公益诉讼诉前程序 国有财产保护 偷逃税款 非标油 大数据法律监督模型
【要 旨】
对于违规销售、使用“非标油”等偷逃税款造成国有财产流失的情形，检察机关可以通过“解析个案、梳理要素、构建模型、类案监督、诉源治理”的法律监督路径，构建大数据法律监督模型，以法律监督助力依法行政，凝聚国有财产保护执法、司法合力。
【基本案情】
针对人民群众反映强烈、新闻媒体曝光的“非标油”（指除正规成品油以外所有非法油品的总称，包括来源不明确、渠道不合规、质量不达标或偷逃税款的非法油品）危害公共安全、污染大气环境等问题，2019年8月，浙江省嵊州市人民检察院（以下简称嵊州市检察院）部署开展综合整治“非标油”专项法律监督活动，发现部分物流运输、工程基建等用油企业，大量违规购买、使用“非标油”，并以非成品油增值税发票进行违规抵扣；部分加油站则通过“无票销售”、账外走账等方式大量销售“非标油”，逃避税收监管。
【检察机关履职过程】
2019年12月，嵊州市检察院对在专项法律监督活动中发现的无证无照加油点损害公共利益问题进行立案调查。该院抓住用油企业将购油资金作为经营成本入账抵税的特征，探索运用大数据思维，碰撞多部门行政监管数据，锁定72家用油企业使用非成品油增值税发票进行抵扣，涉及发票品名有“复合柴油”“导热油”“轻质循环油”等9种油品名称，涉案货值共计6200余万元。上述用油企业将非成品油发票作为成品油增值税发票进行违规抵扣税款，造成国家税收流失，损害了国家利益。2020年3月20日，嵊州市检察院向税务部门送达检察建议书，建议对非成品油发票不符合实际用途、品名的违法现象进行整治，切实防控税收风险。税务部门收到检察建议书后，依法履行税收监管职责，督促涉案企业补交税费共计1008.11万元，有效规范成品油消费端市场秩序。
嵊州市检察院经调查发现，“非标油”不仅在消费端违规抵扣增值税问题突出，还存在销售端偷逃税款问题，部分加油站在销售“非标油”过程中，通过“无票销售”、账外走账等方式逃避监管，造成国家税收大量流失。嵊州市检察院以油罐车运行轨迹数据为突破口，将监督视野从终端消费市场延伸至前端销售市场。在上级检察院支持下，嵊州市检察院与相关科研机构合作，设计研发了“非标油”综合治理监督模型（以下简称监督模型）。该监督模型依据“非标油”物流运输规律计算出加油站实际应税销售收入，与税务部门监管数据进行碰撞分析，从而锁定偷逃税款违法线索。嵊州市检察院通过该监督模型排查某加油站，核算出2021年1月至8月期间该加油站自行申报应税销售收入与实际应税销售收入存在较大差距。针对新发现的加油站销售“非标油”偷逃税款损害国家利益的情形，2021年10月11日，嵊州市检察院向税务部门发出检察建议书，建议采取有效措施追缴加油站偷逃税款，规范加油站纳税申报工作等。税务部门在收到检察建议书后，组成专案组开展调查工作，并作出责令涉案加油站补缴税费、罚款共计人民币605万元的行政处罚。
2021年8月，浙江省人民检察院在全省部署违规销售、使用“非标油”专项监督活动。截至2022年底，浙江检察机关督促税务部门追缴税款共计2.8亿余元；通过监督模型还发现黑加油点线索93处，已移送相关部门依法处理。在浙江省检察机关的推动下，浙江省将该监督模型升级打造为由税务、检察、交通运输等17个省级部门参与的“成品油综合智治”数字化多跨场景应用，规范成品油税收监管秩序，助力省域成品油市场“全链条”数字化闭环管理。
【指导意义】
（一）督促整治偷逃税款违法行为是国有财产保护领域公益诉讼办案的一个重要方面。国有财产保护领域监督范围点多面广，检察机关应注重运用系统思维，找准监督切入口。税收作为国家财政收入的重要组成部分，影响着社会主义市场经济的各个方面，办好涉税案件意义重大。针对“非标油”领域偷逃税款行为隐蔽、行政监管难度大、产业链条长等问题，检察机关应当坚持问题导向，做深做实溯源治理，从规范“非标油”消费端票据行为到严惩销售端偷逃税款违法行为，以法律监督助力行政机关依法行政，保护国有财产安全。
（二）检察机关在公益诉讼办案中要增强大数据思维，通过构建大数据法律监督模型，提升法律监督质效。对于在履职中发现的具有普遍性的社会治理难题，检察机关应高度重视相关数据的收集与整理，尤其是对依法采集、具有统一标准的数据，提炼特征要素进行数据解析，并融入公益诉讼办案规则流程，转化为计算机能够识别的“语言”，即发挥大数据法律监督模型在发现线索、调查取证、固定证据以及提供解决问题方案等多方面作用，实现从个案办理到类案监督。
（三）检察机关在依法能动履职的同时应注重与行政机关协作配合，提升社会治理效能。检察机关与行政机关在保护国家利益和社会公共利益方面目标一致，办案中应立足法律监督职能定位，发挥公益诉讼检察统筹协调多元主体协同共治职能作用，助推行政机关深入推进系统治理、综合治理，将公益诉讼制度优势实实在在转化为社会治理效能。
【相关规定】
《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正）第二十五条第四款
《中华人民共和国税收征收管理法》（2015年修正）第五条、第二十五条第一款、第六十三条第一款
《中华人民共和国发票管理办法》（2019年修订）第四条、第二十二条
《中华人民共和国发票管理办法实施细则》（2019年修正）第二十八条、第三十四条
《道路运输车辆动态监督管理办法》（2016年修正）第三条、第十三条、第二十条、第二十八条[现适用《道路运输车辆动态监督管理办法》（2022年修正）第三条、第十二条、第十九条、第二十七条]
《人民检察院公益诉讼办案规则》（2021年施行）第七十五条第一款
办案检察院：浙江省嵊州市人民检察院
承办检察官：金利烽 何益明 温一浩 盛俊辉 徐山峻等
案例撰写人：邵娟英 何琛 温一浩
江苏省扬州经济技术开发区人民检察院督促整治闲置国有土地行政公益诉讼案
（检例第184号）
【关键词】
行政公益诉讼诉前程序 国有土地使用权出让 闲置土地 分类处置
【要 旨】
对于国有土地使用权出让后土地闲置、违反土地出让协议约定用途等情形，检察机关可以通过行政公益诉讼督促负有监管职责的行政机关依法履行职责。涉及多个行政机关、多个相对人、多种违法行为类型的，检察机关可以采取不同办案方式分类处置。
【基本案情】
2009年9月至2014年9月期间，江苏省扬州经济技术开发区（以下简称经开区）A发电公司、B太阳能公司、C照明公司、D自动化公司、E光电公司共取得326亩国有土地使用权，一直未动工开发或投产，造成土地闲置。
【检察机关履职过程】
2021年10月，扬州经济技术开发区人民检察院（以下简称经开区检察院）在履行职责中发现上述线索后，对涉案土地闲置的历史成因、企业经营状况、行政机关履职情况等进行了初步调查，查明造成326亩土地闲置的原因比较复杂，ABCDE五家公司仍然没有具体使用意向。用地企业与行政机关签订的《国有土地使用权出让合同》均载明违反土地管理法律法规及出让合同的违约责任、法律适用及争议解决的条款，但相关行政机关未依法依规依约对企业的用地情况开展监督管理工作。
2021年11月，经开区检察院研究认为，对于326亩闲置土地，虽然造成土地闲置的原因比较复杂，既有土地规划、国家政策调整原因，也有企业自身原因，但相关行政机关未依照土地管理法依法履行监管职责，未依照闲置土地处置办法启动调查程序，可归结为违法不作为。2021年12月10日，经开区检察院以行政公益诉讼立案。经调查查明，根据《中华人民共和国土地管理法》《江苏省土地管理条例》以及经开区工作委员会、管理委员会职责配置的有关规定，经开区招商部门负责项目洽谈、招引，自然资源部门负责向企业供地，工业和信息化部门负责服务企业。供地后，自然资源部门负有会同招商部门、工业和信息化部门建立信用监管、动态巡查，加强对建设用地供应交易和供后开发利用的监管职责；招商部门、工业和信息化部门，负有跟踪管理、建立诚信档案、配合自然资源部门处置闲置土地的职责。但上述职能部门对企业用地情况没有全面履行后续监管职责，且未形成监管合力，导致土地资源长期闲置。
2022年2月11日，经开区检察院向自然资源、招商、工业和信息化等部门发出检察建议，督促自然资源部门对326亩闲置土地启动调查程序，督促招商部门、工业和信息化部门积极配合自然资源部门开展调查，并加强土地市场动态监测与监管。
2022年4月，经开区检察院相继收到相关部门书面回复：已启动闲置土地调查程序，案涉326亩土地闲置系市场、企业、政府多种因素叠加形成，符合协议收回的条件，自然资源部门及属地政府等相关行政机关已着手与国有土地使用权人协商。同年5月，属地政府与E光电公司签订《闲置土地回收补偿协议书》，与B太阳能公司签订《节约集约用地盘活（处置）框架协议》。同年9月，属地政府与D自动化公司签订《国有存量土地回收补偿协议书》，上述3宗地随后收回。同年10月，A发电公司、C照明公司制定再投资开发计划，相关项目已进场实施。至此，案涉5宗闲置土地326亩处置完毕。
为建立健全及时发现、整治国有土地出让后被闲置的机制，检察机关与相关行政机关共同努力，推动经开区管委会出台了推进工业用地提质增效的规范性文件，统一细化土地处置标准，并成立自然资源部门、招商部门等23家单位在内的闲置产业用地处置工作专班，形成闲置土地长效监管机制。
【指导意义】
（一）检察机关办理国有土地使用权出让领域公益诉讼案件，既要关注土地出让收入征缴问题，也要关注土地使用中的违法问题。土地资源稀缺，促进土地资源的优化配置和节约集约利用是我国长期坚持的基本用地制度。国有土地使用权出让后，闲置已成为制约地方经济高质量发展的突出问题。检察机关在办理国有土地使用权出让领域公益诉讼案件过程中，在重点关注土地出让收入征缴是否到位的同时，也要关注国有土地出让后使用中的闲置、违法改变用途等问题。
（二）对于违法情形复杂的国有土地闲置问题，检察机关可以采取不同办案方式分类处置。国有土地闲置，系市场、企业、政府多种因素叠加，有的可能涉及多个行政机关、多个相对人、多种违法违约类型，检察机关应坚持法治思维，区分情况，分类处置。对于既存在土地规划调整、国家政策调整、拆迁未按期交付土地等政府原因，也存在企业自身原因，造成土地闲置情形的，可以通过提出检察建议督促行政机关依法履行监管职责，符合起诉条件的可以提起行政公益诉讼；相关企业有整改意愿的，检察机关可以与行政机关磋商，引导企业积极整改、合规经营。
【相关规定】
《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正）第二十五条第四款
《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第三条、第五十六条
《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021年修正）第五十条
《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（2020年修正）第二十一条
《闲置土地处置办法》（2012年修订）第二条、第四条、第八条、第十二条
办案检察院：江苏省扬州经济技术开发区人民检察院
承办检察官：王珺子 李志强 刘大军 任爱梅 丁丽等
案例撰写人：朱建勇 王珺子 李志强 丁丽 顾广绪 王烨
湖南省长沙市检察机关督促追回违法支出国有土地使用权出让收入行政公益诉讼案
（检例第185号）
【关键词】
行政公益诉讼 国有财产保护 国有土地使用权出让 土地出让收入违法支出 撤回起诉
【要 旨】
检察机关办理国有土地使用权出让收入公益诉讼案件，应加强跟进监督，督促行政机关依法全面履职，确保应征收的款项全部上缴国库。对于基层检察院管辖可能存在干扰和阻力的，上级检察院可以提级办理，符合提起行政公益诉讼条件的，可以指定基层检察院向同级法院提起诉讼。办案中发现行政监管漏洞的，可以向地方政府发出社会治理检察建议，推动诉源治理。
【基本案情】
2017年12月27日，某地产集团公司在湖南省某市（县级市，下同）竞得五宗地块（编号分别为071—075号）的国有建设用地使用权，出让金总价为42.98亿余元，约定竞买保证金自动转作受让地块的出让金。由负责开发受让地块的该集团公司子公司——某置业有限公司（以下简称置业公司）与该市原国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》五份，保证金15.24亿余元从公共资源中心转入某市财政局非税收入汇缴结算户（以下简称非税账户）。2018年2月、11月，某市财政局以“退保证金”名义两次将已进入非税账户的国有土地使用权出让收入（以下简称土地出让收入）支出给置业公司2.9亿余元。置业公司用该笔资金缴清五宗地块契税及072号地块剩余土地价款，办理了072号地块不动产权证，申请抵押贷款26.5亿余元。截至2019年9月4日，某市财政局未依法追回违法支出给置业公司的土地出让收入2.9亿余元。
【检察机关履职过程】
2019年6月，湖南省人民检察院开展全省国有土地使用权出让领域公益诉讼专项监督行动，在督办某市检察院办理的欠缴国有土地出让金系列案中发现该线索，遂交办至湖南省长沙市人民检察院（以下简称长沙市检察院）。因该案系辖区内重大复杂案件，长沙市检察院决定自办该案，于2019年8月21日立案调查。办案人员通过调取土地出让协议、支付凭证等书证、询问相关人员及咨询财务专家等方式调查查明：转入非税账户的竞买保证金系置业公司缴纳的五宗地块费用，成交确认书签订后已自动转作土地价款，应定性为土地出让收入，属于国有财产。某市财政局作为所在地人民政府财政部门和非税收入主管部门，未将收缴的土地出让收入及时足额上缴国库，违规设立收入过渡户滞留、挪用、坐支，无正当理由以“退保证金”名义向置业公司违法支出已进入非税账户的土地出让收入2.9亿余元，损害了国家利益。
长沙市检察院针对该案中财政部门违法支出土地出让收入造成国有财产损失的违法情形，于2019年9月9日依法向某市财政局发出检察建议，督促其依法履行法定职责，及时追回违法支出的土地出让收入2.9亿余元；针对该市在土地出让收入等非税收入收支管理方面存在的衔接不顺畅、机制不完善、管理有漏洞等普遍性问题，于2019年9月11日向某市人民政府公开送达社会治理检察建议书，建议其强化监督职责和管理力度，治理监管失范问题。
收到检察建议后，某市财政局成立整改工作小组，迅速约谈并要求置业公司提交还款计划，提请某市人民政府召开专题会议研究整改措施。2019年9月26日，某市财政局书面回复称，已依法启动追缴程序，置业公司承诺在2019年10月15日之前还款。2019年11月14日，某市人民政府书面回复称，该市已经召集相关职能部门多次专题研究，进一步强化衔接和管理，堵塞漏洞。
省、市两级检察院持续跟进监督发现，检察建议回复期满，某市财政局未依法全面履职，违法支出的土地出让收入仍未追回。为避免可能出现的办案阻力和干扰因素，经湖南省检察院批准，长沙市检察院指定长沙市岳麓区人民检察院（以下简称岳麓区检察院）起诉管辖。岳麓区检察院于2020年4月3日向集中管辖的长沙铁路运输法院提起行政公益诉讼，诉请某市财政局依法采取有效措施追回违法支出的土地出让收入2.9亿余元。对于案涉国家机关工作人员职务违法犯罪线索，长沙市检察院同步移送长沙市纪委监委处理。起诉后，省、市、区三级检察院继续跟进某市财政局追缴进度，2020年4月30日置业公司开出商业承兑汇票，由某市城投公司于5月27日代置业公司向某市财政局非税账户退缴土地出让收入，并缴入国库，置业公司于2020年11月1日承兑该汇票。因诉讼请求全部实现，经岳麓区检察院提交撤回起诉决定书，长沙铁路运输法院裁定准予撤诉。
【指导意义】
（一）检察机关对损害公益的违法行为应当坚持全流程监督，依法保障国有财产安全。在办理国有土地使用权出让领域公益诉讼案件中，检察机关既要监督征收环节，督促征收部门及时收缴国有土地出让收入，也要监督征收资金划缴国库环节，确保“应缴尽缴、及时入库”，防止土地出让收入不当滞留、坐支、挪用造成国有财产损失。
（二）检察机关在办案过程中要注重通过诉的方式来推动问题解决。检察建议回复期满，行政机关仍未依法全面履职且公益仍受侵害的，检察机关应依法提起行政公益诉讼，发挥诉讼程序、司法裁判增强监督刚性、推动问题解决、引领社会价值的功能作用。提起诉讼后，检察机关诉讼请求全部实现的，可以撤回起诉；确有必要的，可以变更诉讼请求，请求法院判决确认行政行为违法。
（三）充分发挥检察一体化工作机制优势，排除办案阻力。国财国土领域公益诉讼案件往往重大敏感、疑难复杂，办案过程中，要充分发挥检察一体化优势，共同分析研判，上下联动发力。省、市检察院要通过直接办理重大复杂的国财国土公益诉讼案件，发挥示范引领作用。对于下级检察院管辖有难度或者办案有干扰阻力的案件，上级检察院可以提级办理，符合提起行政公益诉讼条件的，可以指定基层检察院向同级法院提起诉讼。
（四）针对具有普遍性的问题发出社会治理检察建议，助推国有财产保护。检察机关针对办案中发现的土地出让收入收支管理不规范、存在监管漏洞、部门协同配合不足等问题，可以向地方政府提出改进工作的社会治理检察建议，推动政府统筹协调，健全制度机制，加强行政监管，提升治理能力。
【相关规定】
《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正）第二十五条第四款
《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（2020年修订）第五十条
《国有土地使用权出让收支管理办法》（2007年施行）第四条、第三十三条
办案检察院：湖南省人民检察院 湖南省长沙市人民检察院 湖南省长沙市岳麓区人民检察院
承办检察官：姚红 匡凌 刘丽萍 瞿玉成
案例撰写人：姚红 刘丽萍 彭兵
浙江省杭州市拱墅区人民检察院督促落实电价优惠政策行政公益诉讼案
（检例第186号）
【关键词】
行政公益诉讼诉前程序 公共政策执行 转供电 专项监督
【要 旨】
转供电主体违规收取电费，未执行国家电费结算优惠政策，导致公共政策的功能和目的无法实现，侵害了国家利益和社会公共利益，检察机关可以开展公益诉讼，并通过专项监督促进行业长效久治。
【基本案情】
转供电是指电网企业不直接供电、抄表和收费，而由其直供户转供给终端用户并代为抄表、收费的情形。2018年起，国家多次下调一般工商业用电价格。2020年初，为减轻企业负担、提振市场主体信心，国家又陆续推出一系列阶段性降低企业用电成本的惠民助企政策。国家发展改革委发布通知，要求电网企业在计收一般工商业及其他电价类别的电力用户电费时，按原到户电价水平的95%结算。浙江省杭州市拱墅区内作为转供电主体的多个产业园区、商业综合体和物业公司违反规定，在与电力终端用户结算时，未对终端用户实施电费降价、未执行阶段性电费优惠政策，涉及款项巨大。
【检察机关履职过程】
2020年4月，浙江省杭州市拱墅区人民检察院（以下简称拱墅区检察院）在履行职责中发现上述案件线索后开展初步调查，并于同年6月立案调查。一方面从市场监管、供电部门调取转供电主体数量、分布情况、终端用户结构、用电量等基础信息，详细了解转供电环节运作流程和操作程序；另一方面对相关转供电终端用户和转供电企业进行调查，询问公司负责人、财务人员等主要人员，调取电费明细和发票、房屋租赁合同、电费收缴清单等书证，查实6家转供电企业违反规定，未对终端用户实施电费降价、未执行阶段性九五折结算电费的国家优惠政策。
拱墅区检察院审查认为，国家出台阶段性降低企业用电成本的优惠政策，是为帮扶中小微企业纾困解难，实现经济平稳健康发展而实施的助企惠民公共政策。电费降价优惠源于国家电网企业的经营性财产收入，国家制定出台电费降价、电费优惠政策，系行使其对电网企业经营性国有财产的使用、处分权利。而转供电主体不执行电费降价、电费优惠政策，相当于利用优势地位截取国家政策优惠资金，导致电费降价红利未能足额传导至不特定多数的终端用户，非法侵占了国家政策红利补贴，违背了降低企业用电成本的政策初衷，消解了国家为企业减负的政策目的，侵害了国家利益和社会公共利益。
转供电主体不执行电费降价、电费优惠政策，其行为违反了《中华人民共和国电力法》第四十四条第一款、《中华人民共和国价格法》第十二条等相关规定。根据《中华人民共和国价格法》第三十三条、第三十九条等规定，市场监督管理部门作为价格主管部门，依法应当对价格活动进行监督检查，并且《国家发展改革委关于阶段性降低企业用电成本支持企业复工复产的通知》也要求，相关部门要积极配合当地市场监督管理部门，切实加强转供电环节收费行为监管，确保电费降价红利及时足额传导到终端用户。据此，同年8月21日拱墅区检察院向拱墅区市场监督管理局（以下简称拱墅区市场监管局）发出检察建议，建议对涉案6家转供电企业的违法行为进行查处，对辖区内所有转供电企业开展专项排查。
拱墅区市场监管局收到检察建议后，高度重视，积极开展专项整治行动。鉴于本案涉及的终端用户多、电费数额高、清退难度大，拱墅区检察院多次与拱墅区市场监管局召开联席会议，分析案件查办过程中的法律适用、办案方式和执法尺度，达成共识。拱墅区市场监管局制定了清理转供电环节加价的工作方案，对检察建议涉及的6家转供电企业立案调查，依法开展电费清退工作；集体约谈辖区内多个产业园区、商业综合体和物业公司的经营者，引导转供电企业自主退费；加大政策宣传力度，采取联合宣讲、发放告知书、现场检查等方式，扩大政策及其优惠措施的知晓度。截至2021年6月，检察建议所涉的6家转供电企业清退多收费用共计290万余元，罚没款项240万余元。拱墅区市场监管局在辖区范围内开展专项排查，检查转供电企业83家，清退多收费用4464万余元，惠及终端用户14000余户，实施行政处罚28件，罚没款项807万余元，整治工作取得明显成效。
在此基础上，杭州市人民检察院于2021年2月在全市开展专项监督，全面排查整治转供电环节违规收取电费行为，推动相关职能部门排查转供电企业276家，行政罚款1122万余元，清退多收费用8653万余元，惠及终端用户4万余户。
【指导意义】
（一）监督保障惠民公共政策有效执行，属于公益诉讼检察职责范围。公共政策是国家统筹分配社会利益、协调经济社会活动的手段、工具和杠杆，与民生和经济社会发展息息相关，需要法律的保障。检察机关是保障国家法律统一正确实施的司法机关，要立足保护国家利益和社会公共利益的职能定位，充分发挥法律监督职能作用，对公共政策实施过程中违法违规套取、骗取、截留、挪用各类惠民助企补贴等损害国家利益或者社会公共利益的情形，依法能动履职，督促有关行政机关加强监管，确保国家惠民助企政策落地见效。
（二）对于有一定普遍性的问题，检察机关可以通过专项监督推动诉源治理。针对一定区域内点多面广具有普遍性的问题，检察机关可以总结提炼办案中可复制、可推广的经验，开展专项监督活动，实现类案监督，推动诉源治理。专项监督活动中，在立足法律监督职能定位的基础上，可以加强与行政机关的协作配合，形成执法司法合力。
【相关规定】
《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正）第二十五条第四款
《中华人民共和国电力法》（2018年修正）第四十四条第一款
《中华人民共和国价格法》（1998年施行）第十二条、第三十三条、第三十九条
《电力供应与使用条例》（2019年修订）第二十条第二款
《人民检察院公益诉讼办案规则》（2021年施行）第七十五条
办案检察院：浙江省杭州市拱墅区人民检察院
承办检察官：朱媚 余意然 华夏浩
案例撰写人：朱媚 余意然 周姝 毕克来
数字赋能，深化国财国土领域检察公益诉讼
最高检第八检察厅负责人就第四十六批指导性案例答记者问
日前，最高人民检察院以“守护国财国土、助推惠民政策落实”为主题发布第四十六批指导性案例。指导性意义体现在哪里？数字检察如何发挥作用？检察机关如何保障国家惠民政策有效执行？最高检第八检察厅厅长胡卫列就此回答了记者提问。
问题一：请您谈谈为什么要发布这批指导性案例？
胡卫列：今年是贯彻党的二十大精神的开局之年，也是公益诉讼检察走过全面推开五周年重要时间节点进入转型升级、迈向高质量发展的重要一年。多年来，全国检察机关始终心怀“国之大者”，认真贯彻落实习近平法治思想、习近平经济思想，以高度的政治自觉、法治自觉和检察自觉，依法能动履职，积极在国有财产保护、国有土地使用权出让等重点领域加大办案力度，努力在精准监督、效能监督上下功夫，并不断拓展国财国土领域监督内涵和外延，助力保障国家惠民政策有效执行，努力维护国家和社会公共利益。2018年1月至2023年6月，全国检察机关共立案办理国有财产保护领域案件55270件、国有土地使用权出让领域案件9504件，共督促收回国有财产290亿余元，收回国有土地使用权出让收入351亿余元，收回被非法占用的国有土地6.75万余亩。最高检直接立案办理了污染企业违规享受资源综合利用增值税优惠政策案，并通过指导办理一批难度大、有影响的案件，督促整治成品油税收监管秩序，督促保护养老、医疗、工伤保险基金，督促追回煤炭等矿产资源损失和国有土地使用权出让收入，督促依法处置闲置低效用地等，带动各级检察院不断加强国财国土领域办案工作。
但由于公益诉讼法律制度供给尚不完善，现有法律规定较为原则，办案实践中各地对国财国土等重点领域仍然存在“线索发现难”“调查取证难”“案件范围和界限不明确”“办案质效有待提高”等一些实际困境。本批案例旨在发挥指导性案例在事实认定、证据运用、法律适用、政策把握、办案方法等方面的示范引领作用，复制推广各地在办案实践中形成的好经验、好做法，更好地指引各级检察机关准确把握公益诉讼检察职能特点和办案规律，提升办案质效，有力地破解国财国土等重点领域执法、司法难题，甚至是一些历史遗留问题，为助力构建国家新发展格局和实现高质量发展发挥法治保障作用。
问题二：这批案例的指导性意义体现在哪些方面？
胡卫列：本批指导性案例对于指导检察机关发挥公益诉讼检察职能，保护国有财产、国有土地使用权以及保障国家惠民政策有效执行等方面具有较强的指导意义，充分体现了检察机关敢于监督、善于监督的勇气和智慧。
一是引领公益诉讼检察部门树牢和践行依法能动履职、以更高层次诉源治理促进高水平保护国财国土的工作理念。国财国土是公益诉讼检察两个传统法定领域，这两个领域点多面广、公益损害隐蔽、政策敏感性强，各地对其职能特点和办案规律往往把握不够准确，办案方向和重点不够明确。此批案例注重运用系统思维，找准监督切入口，最大限度挽回国有财产流失、促进土地资源优化配置和节约集约利用，并通过督促纠正行政违法行为，促进完善相关制度机制，更好地服务保障经济社会高质量发展。
二是拓展公益诉讼检察案件范围和类型，并为办理类似案件提供可推广、可复制、具有创新性的办案思路和方式方法。由于法律制度还不完善，公益诉讼检察的领域范围和程序机制还不明晰。此批案例拓展了传统国财领域案件类型，明确了检察机关对公共政策实施过程中有关组织和个人套取、骗取、截留、挪用各类助企惠民红利等情形，可以依法开展公益诉讼，确保政策红利落地见效，拓展了公益诉讼检察服务党和国家工作大局的空间。同时，依托大数据发现类案线索、督促相关行政机关达成协同共治、将检察建议做成刚性的经验做法以及从中提炼的办案机制等，对各地办好同类案件具有指导意义。
三是展示公益诉讼检察助推国财国土保护和惠民政策落实的良好成效。此批案例涉及大数据赋能税收监管、土地闲置低效的分类处置、监督国有土地使用权出让收入缴入国库“最后一公里”等方面，展示了检察机关在有效保护国有财产和国有土地出让收益中发挥的重要作用，有助于提升国财国土领域公益诉讼工作的社会认知度和影响力。
问题三：刚才您提到数字检察应用于公益诉讼取得了积极的效果，能否再详细介绍一下，与传统的办案模式相比，数字检察对办理国财国土领域案件有哪些积极作用？工作中如何把握好与行政机关的职责界限？
胡卫列：上个月，应勇检察长在数字检察工作专题研修班上对数字检察是什么、干什么、怎么干作了深刻阐述，为我们公益诉讼检察工作应用数字检察，落实“业务主导、数据整合、技术支撑、重在应用”工作机制指明了方向。与传统就案办案的模式相比，数字检察具有可复制、便推广的特性，能够放大、叠加、倍增法律监督质效。最高检指导有关检察机关坚持数字赋能法律监督，充分发挥公益诉讼检察统筹协调多元主体共治的独特优势，综合利用跨部门监管数据，破解某一特定领域传统执法、司法难题，以法律监督助力行政机关依法行政，保护国有财产和国有土地。
一是充分彰显检察责任担当。尤其是在办理国财国土领域的公益诉讼案件中，以往我们发现监督线索都是依托群众举报或者财政、审计、税务等部门个别移送，但是数字检察模式下，检察机关通过打造大数据法律监督模型，能够主动挖掘出批量的类案线索，推动检察法律监督从个别、偶发、被动转向全面、系统、主动。
二是全面释放数字检察监督效能。大数据监督模型凝聚了公益诉讼检察的办案逻辑和经验做法，具有可复制、可推广的基础，检察机关通过在更大范围应用大数据法律监督模型，能够实现同类问题在不同地区得到有效解决。如督促整治成品油税收监管秩序一案中，非标油综合治理监督模型在浙江、北京两地推广应用，均取得了积极的成效，足以证实该模型的科学性、可复制性和可推广性，具备了全国推广的基础。
三是深度推进社会治理创新。与以往办理国财国土领域解决个案、就案办案的方式不同，数字检察更加注重问题导向，通过解剖执法司法难点、堵点问题，深挖案件背后社会管理漏洞，让我们检察机关开展类案监督的规则和方法，上升到行政机关诉源治理、系统治理的具体措施，助力行政机关既“治已病”，更“防未病”，将检察公益诉讼职能优势真正转化为社会治理有效动能。
可以说，通过打造大数据法律监督模型，实现了数字检察和检察公益诉讼的融合发展，从归纳总结公益诉讼个案经验，到打造大数据法律监督模型固定个案经验，最终利用大数据法律监督模型，助力公益诉讼办案经验得以全面推广。
在运用数字办案中，我们强调要注意把握好检察权与行政权的界限。以“非标油”综合治理监督模型为例，该模型已经取得了“一域突破、全省推广、异地应用”的良好效果，具备了复制推广的基础。目前，检察机关也参与了全国成品油行业专项整治工作领导小组，根据工作安排，正在与有关部委密切沟通，大力推进并努力实现跨部门关键数据的互联互通，在运用大数据法律监督模型获取偷逃税等线索后，及时将有关数据向相关部门反馈，助力挽回国家巨额税收流失。当然，我们在参与行业专项整治过程中，将坚决做到“推动不替代、到位不越位、协助不包揽”，既要积极推动行业专项整治工作向纵深推进，取得积极成效；也要对行政机关在收到线索后不作为、违法作为进行动态跟踪监督；更要尊重行政机关是行业整治、社会治理的第一顺位的主体地位，协助相关部门合力整治行业乱象。
问题四：这批指导性案例中有一件是针对保障国家惠民公共政策有效执行的行政公益诉讼案，请问在此类案件中检察机关如何认定公共利益受损？
胡卫列：公共政策是国家通过对资源的战略性运用，协调经济社会活动，解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。公共政策本质上是公共利益的权威性分配，公共利益是公共政策的价值取向和逻辑起点。在该案中，国家电网作为国有独资企业，其在国家出资下通过电力经营所产生的收益属于经营性国有财产范畴，电费降价政策实际上是将本应由国家收取的非税收入让渡给实际用电户，是国家一种变相的补贴，与退税政策类似。虽然从表面上看侵占的是用电户的财产，国家电网没有额外的损失，国有财产总量未减少，但从国有财产有效利用的角度考虑，通过电费降价方式让渡给用电户的这部分国有财产未能实现降低企业用电成本的最终目的，损害了社会公共利益。保护国有财产有效利用的案件，亦应属于国有财产保护领域案件。
检察机关在办理此类案件时，应认识到公共政策执行的公共利益属性，对于在公共政策实施过程中违法违规套取、骗取、截留、挪用各类助企惠民补贴，致使政策功能和目的失效、众多社会成员合法权益受损的情形，应当发挥公益诉讼在节约诉讼成本、推动诉源治理方面的优势，依法开展监督，保障惠民公共政策贯彻落实。
问题五：2023年，国有财产保护和国有土地使用权出让领域公益诉讼检察工作还会有哪些重点举措？
胡卫列：2023年，我们全面贯彻落实党的二十大精神和全国两会精神，紧密围绕党和国家工作大局寻找切入点和着力点，以高度的政治自觉、法治自觉和检察自觉，依法能动履职，切实发挥检察公益诉讼促进国财国土领域国家治理的制度作用，加强对下指导，在精准监督、效能监督上下功夫，持续深化国财国土领域公益诉讼检察工作。
一是加大办案力度，不断提升办案质效。办案是第一位的，优质高效办案是我们的第一任务。今年，我们将持续聚焦国家重大战略决策部署和民生热点问题，加大办案力度，研究并推广运用大数据法律监督模型，把提升办案质效摆在更加突出的位置。在国有财产保护领域，加大医疗、工伤保险基金、惠农补贴资金等领域损害国家利益和群众切身利益的办案力度，有效防范国有财产流失风险。在国有土地使用权出让领域，将指导各地努力办理一批涉案金额大、时间跨度久、案情复杂的拖欠国土出让收入案件，维护国有建设用地市场交易秩序，助力优化国土空间体系和国土空间发展格局。
二是加强调查研究，着力破解实践难题。下一步，我们将深化国财国土领域理论和实务疑难问题研究，进一步明晰案件范围和类型，指导各地积极妥善办理相关疑难复杂案件和新类型案件。针对国有土地使用权出让收入征收职能划转中存在的衔接不畅问题，我们将加强同相关部门的沟通协调，明确配合衔接机制，推动完善相关法律规定。为落实中办、国办《关于进一步深化税收征管改革的意见》，解决税收共治中的难点、堵点，最高检和国家税务总局将联合开展调查研究，深入总结各地经验做法，建立办理公益诉讼案件协作配合机制，促进完善税收共治新格局。
中国检察新闻网摘编：亓淦玉 |
