坚持和发展新时代“枫桥经验”研究
——以临江林区基层法院创新发展“枫桥经验”为样本
引 言
2023年是毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”60周年暨习近平总书记指示坚持和发展“枫桥经验”20周年。如何把新时代“枫桥经验”发展好、实践好、传承好是摆在人民法院面前是的一个重大课题。本文拟着眼新时代社会治理大局，从研究“枫桥经验”入手，系统梳理临江林区基层法院创新发展新时代“枫桥经验”的有益探索，在此基础上提出林区法院参与社会治理、助力治理体系和治理能力现代化的若干建议。
一、“枫桥经验”的形成与发展
党的二十大报告指出：“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制”。习近平总书记强调，要坚持和发展新时代“枫桥经验”，把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动更多法治力量向引导和疏导端用力，加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，完善预防性法律制度，从源头上减少诉讼增量。踏上全面依法治国的新征程，我们要深入贯彻落实习近平法治思想，充分发挥新时代“枫桥经验”推进中国基层社会呈现良法善治的独特作用，在立法、执法、司法、守法全链条中发挥法治文明的引领作用。
20世纪60年代初，浙江省诸暨市枫桥镇干部群众创造了“在党的领导下，发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少、治安好”的“枫桥经验”，毛泽东同志作了亲笔批示；改革开放以来，枫桥镇的干部群众在邓小平理论的指引下，坚持“两手抓”的方针，继承和发扬“枫桥经验”的基本精神，预防化解了一大批可能影响社会稳定的各类矛盾，出现了“矛盾少、治安好、发展快、社会文明进步”的良好局面；2003年，时任浙江省委书记习近平同志在浙江纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”40周年大会上明确提出，要牢固树立“发展是硬道理、稳定是硬任务”的政治意识，充分珍惜“枫桥经验”，大力推广“枫桥经验”，不断创新“枫桥经验”，切实维护社会稳定；2013年在纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”50周年大会上，习近平总书记就坚持和发展“枫桥经验”作出重要指示强调，各级党委和政府要充分认识“枫桥经验”的重大意义，发扬优良作风，适应时代要求，创新群众工作方法，善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好；2019年党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中表述：“坚持和发展新时代‘枫桥经验’，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，健全社会心理服务体系和危机干预机制，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层。”这标志着“枫桥经验”已经由基层社会治理的样本，上升为党和国家制定政策、作出决策的重要依据和基本经验。坚持和发展新时代“枫桥经验”，是深入贯彻习近平法治思想、全面推进社会主义法治国家建设的必然要求。2023年9月20日，习近平总书记在浙江调研时对于“枫桥经验”作出重要指示。10月8日，最高人民法院、司法部联合召开全国调解工作会议，会议中提出：“发扬优良作风，适应时代要求，创新群众工作方法，把‘枫桥经验’坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好”。最高人民法院、司法部在习近平总书记就“枫桥经验”作出重要批示的背景下召开的调解工作会议意义重大，新时代“枫桥经验”是法院工作的延伸，对促进社会和谐稳定作用不可替代。
二、发展好新时代“枫桥经验”的意义
（一）新时代“枫桥经验”是基层社会治理模式的重要抓手
党的二十大报告指出:“完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。”新时代“枫桥经验”的核心要义就是坚持党的群众路线，正确处理人民内部矛盾，紧紧依靠人民群众，把问题解决在基层、化解在萌芽状态。坚持和发展新时代“枫桥经验”，对推进中国式现代化，加快建设法治社会具有重要意义。
（二）新时代“枫桥经验”是正确解决矛盾的有效载体
随着经济的增长，矛盾纠纷呈现多样化趋势，化解矛盾纠纷的方式方法也从单打独斗到联动化解。新时代“枫桥经验”要求善于运用法治思维和法治方式，依靠群众来解决涉及百姓切身利益的矛盾和问题。从健全调解组织网络，逐步形成“全方位覆盖、多功能调处”的村、镇、司法所、法院多级联动的调解组织体系。发展新时代“枫桥经验”，有效提升解决矛盾的效率和能力，满足新时代人民群众对打造共建共治共享的治理格局新要求。
（三）新时代“枫桥经验” 是预防化解社会风险的重要手段
从有问题到法院诉讼解决，诉讼解决不了信访解决问题，逐步形成矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位；从被动处理纠纷，逐步形成“早防范、早干预、早介入、早化解”的工作机制；从法院单独处理纠纷逐步形成多家联动处理纠纷，“枫桥经验”的发展顺应时代发展要求和人民群众需求，解决不同历史时期各领域遇到的难题，彰显了功能强大、与时俱进的动力、活力和生命力。“枫桥经验”在风险排查、预防化解上提供有力帮助，有效预防化解重大社会风险，为实现中华民族伟大复兴的中国梦创造安定团结的社会环境。
三、林区法院坚持和发展新时代“枫桥经验”的实践和探索
在坚持和发展新时代“枫桥经验”中，临江林区基层法院坚持以人民为中心，践行党的群众路线，创新林区社会治理模式，积极构建矛盾纠纷多元化解新格局。
（一） 坚持“请进来”与“走出去”相结合，构建“枫桥经验”新格局
临江林区基层法院结合辖区工作实际，坚持“请进来”与“走出去”相结合，与临江市总工会、临江市人力资源和社会保障局、临江市工商业联合会等多家单位联合制定纠纷化解诉调对接意见，“抓前端、治未病”，在调解和司法裁判互促共进中实现共赢，拓展横向联动的多元解纷格局。在纠纷化解上，法院发挥司法能动性，主动前移解纷关口，畅通与基层调解组织的对接通道，及时提供法律指导，有效推动纠纷在源头化解。
在吉林森工临江林业有限公司下属林场设立8处法官调解工作室、法官说法点。法官工作室2022年诉前成功化解40余起涉企业与劳动者之间置换房屋腾空问题，为维护辖区社会稳定起到关键作用；法官说法点对劳动者享有的权利和承担义务作出详细介绍，对企业生产、经营中遇到的问题提供法律层面上的解决措施和意见，为企业合法生产经营商规避风险。通过“请进来”和“走出去”机制有效结合，使大量纠纷在诉前化解，为更好的建设“平安林区”，维护辖区社会稳定提供有力的法治保障。
（二）司法服务多元化，“枫桥”解纷更畅通
临江林区基层法院创建“特邀调解+司法确认”新模式。当事人在调解工作室达成调解协议后，法院及时确认协议效力。司法确认工作的开启，实现了高效率、零成本解决纠纷。我院现有诉前调解工作室1个，配有特邀调解员2人，特邀调解员从事法官工作多年，经验丰富，通过背对背化解、面对面促和等多种方式及时有效将矛盾纠纷化解在诉前，节约了诉讼成本和司法资源。为更好的满足辖区群众多元化司法需求，工作室打造“现场受理+上门服务+网络调处”的一站式纠纷解决服务，最大限度减少时间、路途、物质支出等诉讼成本，打通从城区到乡镇的最后一公里。调解工作室成立以来，诉前调解案件300余件，成功率达85%以上。2023年调解员推出一听、二问、三亲临现场、四调查、五劝说、六化解六步调解法，新的调解机制实施后，诉前调解成功率较去年同期增长40%。
（三）服务端口前移，“枫桥经验”更给力
临江林区基层法院积极创新拓宽纠纷解决途径，推动司法服务端口前移，入驻辖区两个乡镇、一个街道综治中心，将“窗口”和服务搬到群众家门口，群众可以“随时办、随地办、就近办”，为辖区群众提供优质、高效、便捷的司法服务。产生矛盾纠纷后，法官联合人民调解员在百姓居住地综治中心化解纠纷，能够平息群众的情绪和维护社会稳定，为化解矛盾提供有力的司法保障，从而加强了法院与地方政府、人民群众的联系。
（四）法官进网格，“枫桥”服务零距离
临江林区基层法院积极融入社会治理体系，充分创新新时代“枫桥经验”，深入开展“法官进网格”工作，积极构建矛盾纠纷前端解决新格局，为基层治理增添动力。按照“一员多格”的配置要求，10名法官对接23个网格，加入网格微信群，张贴网格法官公示牌，到网格普法宣传、调解，将审判职能延伸下沉，让法律服务深入村屯、社区，将司法为民做细、做实。自2023年“法官进网格”工作开展以来，提供司法服务80余次，强化了基层治理能力，切实发挥法官专业指导作用，将矛盾纠纷解决在网格内、解决在诉前，推动全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好环境，做到了“小事不出村，大事不出乡镇”，受到了当地党委、政府和人民群众的一致好评。
（五）以新时代“枫桥经验”为抓手优化营商环境，助力企业发展
良好的营商环境是企业稳步发展的前提，法治是最好的营商环境。近年来，临江林区基层法院大力开展优化法治化营商环境，坚持问题导向，聚焦主责主业，充分发挥审判职能作用，压紧压实责任，全力推进优化法治化营商环境工作，为辖区企业单位提供有力司法服务和保障。
法官定期深入企业走访、调研，全面了解企业生产、经营情况。我院每年至少开展一次“企业服务月”工作，对企业生产经营遇到的问题提供法律帮助、规避法律风险。对涉企案件采取“活封”等善意执行举措，最大限度减少对企业生产经营的不利影响。开展涉企矛盾纠纷排查、化解工作，把矛盾纠纷排查“触角”延伸到每一个角落，把“事后被动处理”变“事前主动预防”，有效化解矛盾纠纷，真正做到“枫桥经验”“开花”。
（六）持续推进“无讼村屯、无讼林场”创建，打造林区新“枫”景
近几年，临江林区基层法院坚持发展新时代“枫桥经验”，持续推进“无讼村屯” 创建。结合林区法院地域特色，在原有的4个“无讼村屯”的基础上，今年创建2个“无讼林场”，将“无讼村屯、无讼林场”创建工作打造成为林区的新“枫”景。从被动、单独化解逐步形成主动排查、联动化解工作机制；从事前主动排查苗头性纠纷，了解群众诉求，到纠纷源头管控再到与基层组织沟通与协作，形成多方合力联动、诉调有效衔接、梯次分层化解、司法精准指导的工作模式。“无讼村屯、无讼林场”工作的开展，强化了村“两委”及林场工作人员的法律素养及矛盾纠纷化解能力，增强了他们的责任感和使命感，提升了群众对法治的意识，从而实现了“矛盾不上交”的基层社会治理目标。
（七）依托人民群众，发挥新时代“枫桥经验”作用
习近平总书记指出:“坚持好、发展好新时代‘枫桥经验’必须坚持党的群众路线，正确处理人民内部矛盾，紧紧依靠人民群众，把问题解决在基层、化解在萌芽状态”。
基层社会治理中大部分矛盾纠纷涉及到错综复杂的乡土人情，村委会、社区等基层组织对辖区情况较为熟悉和了解，对于矛盾纠纷的化解具备优势。在处理纠纷过程中，依托法官进网格、法官说法点等渠道，调解了大量的物业服务合同、相邻关系等纠纷。同时，注重宗族亲情、人情纽带关系的作用，在法官进网格活动中，法院与社区、村委会积极沟通，在调解员的人选上倾向于选择在宗族内名望较高或群众中社会知名度、口碑较高的人员担任。在纠纷处理中，动员社会各方面力量，积极联系案件当事人的亲属朋友、宗族内具有一定名望的特定关系人等参与到纠纷的调解当中，取得他们的支持和配合，在情、理、法之间找到纠纷当事人的契合点和平衡点。调解人员用百姓的话聊家长里短，说话既接地气又符合情理，能让矛盾就地平息。这种做法既解决烦心的小事，又达到了小事不出村的良好效果，从而构建起“小举措，大效果”的工作模式。
（八）执前调解，构建新时代“枫桥经验”新模式
临江林区基层法院结合工作实际，扎实推进执行案件繁简分流，积极探索“执前调解”工作新模式。当事人到法院申请执行立案前，法院先组织双方当事人进行执行前的调解，当调解成功时具出执行和解协议书，当事人按照执行和解协议书履行义务，从而从源头上减少进入强制执行程序的案件数量。长春林区中级法院印发的《执前调解工作操作规程（暂行）》对执前调解的操作程予以细化，今年执前调解成功案件占执行案件的50%，实现从末端治理向溯源治理的转变。执行职能前移，使申请执行人的权利早日实现，避免了不必要的司法资源浪费，这些鲜活的案例体现了新时代“枫桥经验”在执行工作中的合理运用。
四、林区法院践行“枫桥经验”取得的成效
在发展新时代“枫桥经验”的做法上，临江林区基层法院多措并举，取得了可喜的成效，从而实现政治效果、社会效果和法治效果相统一，为建设平安林区贡献法院力量。
（一）形成聚力融合新治理格局
临江林区基层法院在发展新时代“枫桥经验”工作中，得到地方党委、政府、林业局及相关职能部门的大力支持，着力构建党建引领、各方协同、群众参与的基层社会治理体系。通过“双百共建”、联合化解等机制，辖区社区、共建单位一起参与到发展新时代“枫桥经验”工作中。问题早发现、早处置、早解决，切实把风险控制在隐患形成之前、把隐患消灭在纠纷成讼之前，达到了内外联动、聚力融合的治理新格局，为维护辖区和谐稳定贡献力量。
（二）矛盾纠纷就地化解，构建基层治理新模式
“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，”这种处理纠纷的新模式已经在大部分群众心目中逐渐形成。在出现纠纷时，人民群众第一时间不是到法院诉讼，而是由村委会、社区提前介入化解，在村委会、社区不能化解时，再由法院整合各方力量就地化解矛盾，从源头上预防和减少了问题的发生，避免了矛盾进一步激化，纠纷就地化解新模式为共同建设林区新面貌、推进乡村振兴和基层社会治理提供有力保障。
五、林区法院坚持和发展新时代“枫桥经验”存在的问题
在林区法院践行和发展新时代“枫桥经验”过程中，课题组成员先后到柳河法院、公主岭法院、辽源法院实地调研，学习多元解纷先进经验。通过到先进法院学习，结合本院的工作实际，发现本地区的“枫桥经验”做法存在协调联动机制不通畅、队伍建设不完善、经费保障和发动群众力量不到位等问题，具体表现为:
（一）与同级地方党委联系不够密切，“枫桥经验”发展缺少统一部署
临江林区基层法院隶属于吉林省高级人民法院直属法院，没有相对应的同级地方党委政府。想要发展好新时代“枫桥经验”，必须依靠党委政府的组织协调。临江林区基层法院在发展“枫桥经验”工作中由于缺少党委政府的统一组织、推进、谋划，导致行业调解、组织调解工作受一定程度的局限。“枫桥经验”虽然主要是依靠群众化解纠纷矛盾，但是也是一项多主体、多层级联动的“工程”，不能单打独斗。要想发展好新时代“枫桥经验”必须强化统筹联动、协同配合，形成合力，层层落实，把主体落实到各环节，形成党组织统一领导、多部门联动、依靠群众的新时代“枫桥经验”新局面。
（二）发展新时代“枫桥经验”保障机制不足
1.调解各项经费保障不到位。因临江林区基层法院是直属法院，人、财、物不归地方政府管理，地方政府对诉前纠纷化解没有经费支持，吉林省财政也没有相对应的诉前调解专项经费。调解人员调解案件没有相应的以案定补及调解成功率奖励机制，在矛盾纠纷化解上积极性不高，导致纠纷化解的成功率不高。随着经济的发展，越来越多的新型案件频发，调解员也需要通过定期的培训掌握更专业的法律知识和调解技巧，因没有相应的培训经费保障，调解员的专业知识更新缓慢。在遇到新型复杂的纠纷时，调解人员不能及时提供专业的意见说服当事人，导致纠纷化解不及时、不彻底进而产生诉讼，增加了当事人的诉讼成本。
2.调解组织力量参差不齐。临江林区基层法院辖区有1家人民调解组织和5家各行业调解组织，因各调解组织的工作性质和重心不同，各调解组织对调解中心的人力、物力、财力分配也存在差异。有的组织对调解中心重视不够，支持不力，仅派驻几名将要退休的同志参与调解，调解员专业水平有限、调解热情不高、耐心不足，调解成功率偏低；有的调解组织形同虚设，仅仅出台文件、挂牌，未设立调解工作室也没有实际派驻相关人员进行调解，纠纷化解工作职责仍为法院；有的调解组织调解人员责任心和配合度不高，在纠纷处理上直接将责任推卸给法院；有的组织调解人员专业培训不够，习惯用老观念、老想法简单粗暴处理问题,缺乏有效的调解方法与技巧。
3.纠纷化解力量不足。有的调解组织缺乏专职调解员，各村调解人员一般由村委会成员兼任，仅通过讲事实摆道理调解，对人民调解法及相关法律法规掌握不够，不能通过专业的法律知识化解纠纷；有的调解组织的调解员由本单位工作人员兼任，调动较频繁、队伍不稳定；法院的立案庭作为法院的诉讼第一窗口和诉前处理纠纷的最后一道窗口肩负着十分重要使命，承担了立案审查、承办速裁案件、收缴费、送达等各项工作，在此基础上负责诉前案件的化解，工作任务量繁冗，人力、物力收到了一定程度的限制，参与诉前纠纷的化解一定程度上增加了立案庭工作人员的工作任务量，调解力量明显不足。
（三）新时代“枫桥经验”推广宣传不到位
在践行和推广“枫桥经验”做法上，本辖区对新时代“枫桥经验”的内涵和意义、非诉解纷的优势上宣传不到位。有的群众对人民调解组织工作的性质、功能和地位理解不够，认为调解组织是群众性自治组织，调处的法律效力不强，且出具的文书不具有执行力；有的地方的领导服务人民的意识不强，有着“多一事不如少一事”的懒政心理，能推尽量推，导致“枫桥经验”践行和推广受到一定阻碍；有的地方的群众甚至领导不知道什么是“枫桥经验”，有问题只想找政府、法院，法院主动融入社会治理大格局意识不强、后劲不足。
（四）践行新时代“枫桥经验”创新意识不强
随着经济的增长，农村人口逐步向城市流进，城市人口增多的同时纠纷数量随之加大，诉求也逐渐增多，群众维护自身利益的意识提升，单纯的通过乡土人情、讲事实、摆道理等化解纠纷的方式已经不能满足新时代“枫桥经验”的要求。
临江林区基层法院因没有相对应的同级党委政府，在纠纷化解上出现与地方政府和其他单位沟通不顺畅等问题。在“枫桥经验”践行上，组织动员能力弱化，协调各方利益矛盾时手段单一、观念保守。
（五）发展新时代“枫桥经验”，依靠群众力量发挥不充分
“枫桥经验”就是“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的经验。要想“枫桥经验”发展好，就必须依靠群众、善于做群众工作，让群众参与到纠纷化解中去，产生归属感、获得感。临江林区基层法院辖区地处边境山区，年轻人口流失大、老龄化严重，即使做到了“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”，就地化解，但是没有依靠威望高的群众参与到纠纷化解上，处理问题没有时刻了解群众的需求，关心群众的愁难急盼，依靠群众力量不足，增大了纠纷化解的难度。
（六）发展新时代“枫桥经验”单打独斗，部门间联调联动能力不足
临江林区基层法院虽然与多家单位已建立诉调对接制度，但具体的对接实体化工作开展的不顺畅，在纠纷化解上配合度不高，甚至出现推诿现象；一些矛盾纠纷和不稳定因素因沟通解释、化解不到位，导致当事人要通过诉讼甚至上访等手段解决；对纠纷隐患排查衔接不到位，信息共享不畅，导致处理问题费时费力。
六、林区法院创新发展新时代“枫桥经验”，推动社会治理的思考和建议
纵观“枫桥经验”的产生和发展可以看出，“枫桥经验”是特定历史条件下的产物，是新中国成立之初社会治理形势、理念、方式的成果，具有时代的典型性和先进性。同时囿于六十年前的时代局限性，在基层治理体系不健全的背景下，人民在国家事务管理中的主体地位、社会治理的共建共治共享、群众工作的方式方法、民意的尊重收集表达、权力的监督制约等因素，在“枫桥经验”中难免有所忽视、弱化甚至缺失。进入新时代，置于社会治理这一时代主题和宏观视野，人民法院应当贯彻习近平总书记关于基层社会治理的批示，积极参与诉源治理，坚持和发展新时代“枫桥经验”，为推进国家治理体系和治理能力现代化贡献法院力量。
（一）坚持党的领导，在法院审判执行工作中严守政治方向
习近平总书记强调，要善于把党的领导和我国社会主义制度优势转化为社会治理效能。新时代“枫桥经验”的精髓，在于坚持党的领导，党的领导不仅是“枫桥经验”历久弥新、长盛不衰的坚强保障，也是坚持和发展新时代“枫桥经验”的根本保证。要自觉的把党的领导贯彻到法院工作的重点环节，贯彻到助推社会治理的具体实践。要在法院工作中体现党的领导，善于把党的主张转变为国家意志和人民行动，使法院始终沿着共建共治共享的社会治理格局的轨道进行新时代“枫桥经验”探索。
（二）府院联动，促进社会协同，在践行新时代“枫桥经验”过程中增强社会治理合力
政府作为现代社会治理中的中坚力量，扮演着无可替代的主角。新时代“枫桥经验”的关键，是政府发挥主导作用，加强指导、统筹协调、把握重点、组织落实，实现“善政”与“善治”。就临江林区法院而言，要加强与辖区政府及各部门、森工集团的对接，凝聚和动员社会各方力量，协同开展社会治理，善于使用合力化解各类矛盾纠纷。
（三）夯实科技支撑，在推进新时代“枫桥经验”中赋能增力
互联网时代，以大数据为代表的科学技术成为促进社会治理体系创新的风口和契机。新时代“枫桥经验”的动力在于科技创新，通过大数据为“枫桥经验”赋能，在社会治理中更高效、精准地发挥作用。临江林区基层法院的辖区村屯山高林密，地处偏远，当事人到院机关调解诉讼多有不便。为此，法院积极采用音视频、互联网调解平台进行调解，能够快捷的化解矛盾纠纷，减轻当事人的负担。
结 语
立足新时代，启航新征程。基层矛盾的多样性为法院践行新时代“枫桥经验”、参与社会治理提供了实践空间。当前各种社会矛盾凸显，并呈现矛盾主体多元化、涉及领域广泛化、诉求反映方式激烈化、问题解决复杂化等特点。化解社会矛盾是一个系统工程，涉及政策方针、资源分配、利益调解、权利救济等多方面，需要社会各部门与法院的共同参与，协同将社会矛盾化解。新时代“枫桥经验”是在具体实践中不断发展、不断创新的经验，人民法院作为国家审判机关，充分发挥司法功能与社会功能，顺应国家治理体系和治理能力现代化的历史洪流，从完善社会治理体系的各个角度切入，因地制宜，用实践深刻诠释和充实丰富“枫桥经验”的内涵，努力将新时代“枫桥经验”内化成顺应时代特征、符合本地实际的典型样本，合力谱写助推国家治理体系和治理能力现代化的新篇章。
（课题组成员：张继虹 范涛 王雨萌 赵艾 于童 单位：吉林省临江林区基层法院）
中国法院新闻网责任编辑：亓淦玉 |
